加強“無人機”管理:既要制約“野蠻生長”,又要護航行業(yè)發(fā)展
消防救援、電力巡檢、農(nóng)林植保、地理測繪、影視航拍……隨著互聯(lián)網(wǎng)技術與無人機技術的深度融合,無人機在不同場景中發(fā)揮著越來越重要的作用,無人機產(chǎn)業(yè)也在不斷蓬勃發(fā)展。但由于目前法律法規(guī)、標準規(guī)范、監(jiān)管手段等方面的缺失,導致近年來無人機違法違規(guī)飛行時有發(fā)生,嚴重影響安全。
今年兩會,上海團全體代表提交一份關于加強民用無人機管理的代表團建議:從法律規(guī)制、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、技術標準、監(jiān)管機制、社會共治等多方面加強對無人機行業(yè)領域進行監(jiān)管。
法律法規(guī)尚不健全
當前,我國無人機產(chǎn)業(yè)正處于高速發(fā)展的階段,無論是消費級無人機,還是工業(yè)級無人機都已經(jīng)走在世界前列,在消費級無人機方面,中國在世界份額占比達74%;工業(yè)級無人機方面,中國在世界份額占比達55%。
但近年來無人機違法違規(guī)飛行時有發(fā)生,嚴重影響國家安全、公共安全和航空安全。比如多地已發(fā)生無人機闖入政府機關、重點產(chǎn)業(yè)區(qū)、重大基礎設施等要害敏感區(qū)域。許多地方發(fā)生了無人機“黑飛”撞擊輕軌、因編程失誤造成無人機編隊撞擊大樓、因操作不當造成無人機劃傷人員致殘等安全事故。另外,全國不少機場接連發(fā)生無人機“黑飛”干擾民航班機起降事件,造成千余架次航班被迫備降或返航。
在上海團代表看來,無人機管理的專門性法律法規(guī)尚未出臺,目前無人機參照通用航空進行管理,主要適用《飛行基本規(guī)則》《通用航空飛行管制條例》等,但這些法規(guī)規(guī)章多為原則性規(guī)定,對空域分類管理、飛行準入監(jiān)管、飛行安全管控、操控資質(zhì)認定、反制處置系統(tǒng)等具體問題均未作出明確規(guī)定。目前,四川省、浙江省、海南省、重慶市、深圳市等多地已出臺有關無人機管理的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。上海和部分省市對大型活動發(fā)布了無人機等“低慢小”航空器安全管理的臨時性通告。但總體上看,這些法規(guī)、規(guī)章和通告法律位階較低、效力有限。
代表們調(diào)研發(fā)現(xiàn),在準入標準方面,由于缺乏產(chǎn)業(yè)標準的規(guī)范約束,大量法人主體進入無人機市場進行研發(fā)和生產(chǎn),導致我國民用無人機研制單位眾多,但水平參差不齊。同時,由于飛控系統(tǒng)、電子元器件等軟硬件越來越“平民化”,各種改裝、自組裝無人機逐漸泛濫,正“飛入尋常百姓家”。在應用標準方面,目前無人機廣泛應用于影視航拍、測繪勘探、物流運輸、集群表演、農(nóng)林植保等場景,但由于對空域申報、經(jīng)營資質(zhì)、飛行實施、信息報送、應急處置等缺乏嚴格的標準規(guī)范,導致無人機應用場景安全事故頻發(fā)。
建立綜合監(jiān)管平臺
代表們認為,對于無人機行業(yè)領域的監(jiān)管,應從法律規(guī)制、標準制定、智能管理、社會共治等多維度發(fā)力,既要嚴厲打擊違法違規(guī)飛行活動,又要保護合法合規(guī)飛行行為,既要制約“野蠻生長”,又要為行業(yè)發(fā)展保駕護航。
為此,上海代表團建議國家盡快出臺《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》,建立無人機綜合監(jiān)管機制,為無人機監(jiān)管提供法律遵循,鼓勵地方因地制宜制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章。制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及技術標準,在國家層面制定促進無人機制造行業(yè)發(fā)展的指導意見,加快推進《無人機系統(tǒng)分類及分級》相關標準制訂,盡快構(gòu)建以國家標準、行業(yè)標準為主體的民用無人機標準體系,統(tǒng)一制定監(jiān)管標準并完善配套措施。
無人機的管理包括設備、空域、操作員、應用場景等,涉及領域繁多,設備如何合理分級、空域如何合理劃分、操作員如何培訓操作尚無明確規(guī)定。在實踐中因牽頭主管部門不明確,存在著管轄交叉、職責不清的情形。另外,無人機體積小、數(shù)量大、流轉(zhuǎn)易,且散布于社會各個領域、各類人群,若其排查納管工作僅依靠末端的排摸、巡查等人防措施,很難做到全面精準。對此,上海代表團建議,打破行政部門和廠商壁壘,建立無人機綜合監(jiān)管平臺,一體化滿足空域劃設、飛行審批、航機監(jiān)控、違規(guī)取證、信息發(fā)布等管理和用戶服務功能,通過數(shù)字化手段簡化飛行計劃審批流程,實現(xiàn)軍隊、民航、公安共享管理數(shù)據(jù)。